|
СВОБОДНОТО ПРЕДСТАВЯНЕ НА УСЛУГИ СПОРЕД ДОГОВОРА ЗА
СЪЗДАВАНЕ НА ЕВРОПЕЙСКАТА ОБЩНОСТ
Яна КУЗМАНОВА - адвокат
I.Свободното движение на лицата - обща
характеристика.
1. Договорна рамка на свободното движение на
лицата - според з 2 чл. 14 (предишен чл. 7А) от Договора за
създаване на Европейската общност (ДЕО), вътрешният пазар включва
пространство без вътрешни граници, в което свободното движение на
стоки, лица, услуги и капитали е осигурено съгласно разпоредбите на
настоящия договор.
Съдът на Европейските общности разглежда принципа
за свободното движение на лицата като основополагащ принцип на
Договора, а същевременно - и като важно социално право. От
практиката на СЕО могат да бъдат изведени следните становища по
тълкуването на разпоредбите на ДЕО и на вторичното законодателство в
тази област:
1. Разпоредбите на ДЕО, както и по-голямата част
от вторичното законодателство относно свободното движение на лицата
имат пряко действие (напр. дело 48/75 Royer).
2. Разпоредбите на Договора относно свободното
движение на лицата не могат да се тълкуват ограничително.
Ограничително следва да се тълкуват изключенията от свободите (вж.
напр. дело 53/81 Levin).
2. Основни форми на свободното движение на лицата
- въз основа на систематичното подреждане на разпоредбите на ч. ттт,
дял ттт ДЕО, можем да посочим, че свободното движение на лицата се
осъществява чрез:
2.1. Свободно движение на физическите лица:
- свободно движение на работниците - гл. т;
- право на установяване - гл. тт;
- свободно предоставяне на услуги - гл. ттт.
2.2. Свободно движение на юридическите лица
(преди всичко на дружествата по чл. 48, з 2 ДЕО) - основната форма е
правото на установяване, съответно приложимо спрямо тях въз основа
на разпоредбите на чл. 43 и чл. 47 ДЕО.
3. Затруднения при осъществяването на свободното
движение на лицата в границите на Общността - едно от основните
права на гражданите на Европейския съюз е да се движи и пребивава
свободно на територията на държавите-членки. Това право не е
абсолютно - то се осъществява при съобразяване на ограниченията и
условията, предвидени от Договора и от разпоредбите за неговото
прилагане (чл. 18, з 1 ДЕО).
Първо, свободното движение се осъществява
съобразно разпоредбите за граничния контрол. За облекчаване на
необходимите формалности при преминаване, през 1985 г. е подписано
Шенгенското споразумение. Впоследствие с протокол към Договора от
Амстердам, това споразумение е включено в рамките на Европейския
съюз. Извън споразумението остават Великобритания, Ирландия и Дания.
Важно значение има и новият дял тV на гл. ттт ДЕО
"Визи, убежище, имиграция и други политики, свързани със свободното
движение на лицата". Съветът е приел поредица от актове на
вторичното европейско право по прилагането на тези разпоредби,
насочени към практическото осъществяване на поставената от чл. 61
ДЕО (предишен чл. 73 т) цел - постепенно установяване на
пространство на свобода, сигурност и правосъдие.
Второ, свободното движение на лицата е свързано и
със сериозни икономически предизвикателства пред държавите-членки.
След подписването на Единния европейски акт през
1986 г. са правени опити да бъде създадена "Европа на гражданите",
като се осигури свободно движение и на лица, които не са
икономически активни (напр. студенти и пенсионери). Осъществяването
на тази идея е било сериозно затруднено поради необходимостта да
бъдат отделени значителни средства за социално подпомагане на такива
лица. Разрешение на проблема не е било намерено дори и след като е
било прието, че разходите ще бъдат поети от държавата-членка по
произход, а не от приемащата държава. Ето защо и към настоящия
момент не можем да сравняваме практическото осъществяване на
свободното движение на лицата с другите основни свободи на вътрешния
пазар - особено със свободното движение на стоки и капитали.
тт. Общи положения за свободното предоставяне на
услуги (чл. 49- 55 ДЕО).
1. Понятие за услуга - според чл. 50 (предишен
чл. 60) ДЕО, за услуги се считат престацииите, които обикновено се
извършват срещу възнаграждение, доколкото те не се регулират от
разпоредбите, отнасящи се до свободното движение на стоки, капитали
и лица.
1.1. Основни характеристики на понятието за
услуга:
- изискване престациите да се предоставят срещу
възнаграждение - или обикновено да се предоставят срещу
възнаграждение. В практиката на СЕО се уточнява, че това
възнагражданение поне в основната си част трябва да бъде заплатено в
частни (недържавни) средства.
Затова Съдът приема, че услуги като медицинското
обслужване и образованието, предоставени от държавата в полза на
нейните граждани, а не с търговска цел, не могат да се претендират
на основата на равенството от други европейски граждани, които "не
пребивават законно". Принципът за недискриминация не се прилага и
спрямо услугата е социална, образователна или в културната област,
финансирани изцяло или отчаст с обществени средства.;
- отрицателно изискване е дейността да не се
регулира от други разпоредби, отнасящи се до свободното движение на
лица, стоки и капитали;
- извършването на услугата да включва
междудържавен елемент - в своята практика Съдът е приел, че
разпоредбите за свободата на услугите не се прилагат за дейности,
който се осъществяват в рамките на една държава членка. Затова
услугите трябва да се извършват от лице, което е установено в
държава членка, различна от тази на получаващия услугата.
Според някои изследователи, възможни са 4 варианта на извършване на
дейност, обхваната от чл. 50 (предишен чл. 60) ДЕО:
1. Лицето, предоставящо услуга, преминава
границата (напр. адвокатска услуга);
2. Ползуващият се от услугата напуска своята
страна (напр. туристическа услуга);
3. И двете страни остават в съответната държава -
"движение" на самите услуги (напр. различни видове мобилни
комуникационни услуги);
4. И двете страни напускат своите държави и
извършват/получават услугата в трета страна.
В допълнение към гореизложеното, в своето решение
по Обединени дела 286/82 и 26/83, Луизи и Карбоне срещу Министерство
на финансите, Съдът е уточнил, че свободата да се предоставят услуги
означава и свобода да се получават услуги (напр. туристическите
услуги). По друго свое дело Съдът е приел, че получаване на услуга е
и професионалното образование (като такова се приема
университетското образование, а после и 1 г. професионално
образование).
1.2. Примерно посочени в Договора са следните
видове услуги:
- дейности от промишлен характер (б."а");
- дейности от търговски характер (б. "b");
- занаятчийски дейности (б."c");
- дейностите на свободните професии (б."d").
2. Обща забрана на ограниченията върху свободното
извършване на услуги и изискване за недискриминация - според чл. 50,
з 3 ДЕО, лицето, което предлага услуги може, за изпълнението на
своята престация, да упражнява временно своята дейност в държавата,
в която се извършва услугата, при същите условия, които тази държава
налага на своите собствени граждани. Основният принцип тук е за
еднаквото третиране на собствените и чуждите граждани.
Разпоредбата е доразвита в практиката на Съда на
Европейските общности. В решението си по делото Van Binsbergen
(33/74), съдът постановява, че "ограниченията, които трябва да бъдат
забранени според чл. 59 и 60 (сегашни чл. 49 и 50 - Я.К.) ДЕО
включват всички изисквания, налагани на лицето, предоставящо
услугата, включително в частност неговата националност или фактът,
че той не живее постоянно в държавата, където се предоставя
услугата, което не се отнася до лицата в националната територия или
които могат да предотвратят или по друг начин да възпрепятствуват
дейността на лицето, предоставящо услугата".
В същото решение Съдът изтъква прякото действие
на договорните разпоредби, поради което засегнатите лица имат
правото да се позоват на тях и пред националните съдилища, за да
отпадне всякаква дискриминация спрямо лицето, предоставящо услугата
на основание националност или местоживеене в държава - членка,
различна от държавата-членка, в която се предоставя услугата.
В своята практика СЕО изяснява, че в обхвата на
забраната по чл. 49 и 50 ДЕО се включва не само пряката, но и
непряката (фактическа) дискриминация - такъв е напр. случаят, когато
законодателството привидно изглежда равнопоставено спрямо вътрешните
и вносните услуги, но на практика е по-усложнено за услугите,
внасяни от друга държава-членка. В редица свои решения Съдът се
ориентира към критерии, сходни със забраната на дискриминация при
свободното движение на стоки, поради сходството с целта на
разпоредбата на чл. 30 (предишен чл. 36) ДЕО.
3. Особен режим на предоставяне на някои
категории услуги - чл. 51 (предишен чл. 61) ДЕО предвижда особен
режим за предлагане на:
3.1. Транспортни услуги - разпоредбата препраща
към дял V (предишен дял тV) ДЕО "Транспорт", уреждащ общата
транспортна политика.
3.2. Банкови и застрахователни услуги - тяхната
либерализация трябва да се осъществи в хармония с либерализирането
на движението на капитали, т.е. в съответствие с изискванията на гл.
тV на дял ттт ДЕО.
ттт. Свободното предоставяне на услуги и правото
на установяване - според чл. 49, з 1 ДЕО, ограниченията върху
свободното извършване на услуги във вътрешността на Общността, са
забранени по отношение на гражданите в държавите членки, които са се
установили в държава от Общността.
1. Съдържание на правото на установяване - според
з 2 на чл. 43 (предишен чл. 52) ДЕО, свободата на установяване
включва:
1.1. Достъпа до самостоятелните дейности и
тяхното упражняване;
1.2. Учредяването и управлението на предприятия,
и в частност дружества по смисъла на чл. 48, ал. 2 ДЕО.
От съдържанието на това определение може да се
очертае и основното различие между правото на установяване и
свободата на предоставяне на услуги. Правото на установяване дава
възможност установилото се лице да участвува стабилно и
продължително в икономическия живот на друга държава членка, където
да осъществява самостоятелна дейност с цел печалба, а в рамките на
свободата да се предоставят услуги лицето, извършващо услугите,
осъществява дейностите временно или периодично в държава членка,
където предоставящия или получаващия услугата не е трайно установен.
В последния случай за лицето не е необходимо дори временно да
пребивава в държавата, в която предлага услугите.
2. Забрана на ограниченията на правото на
установяване на граждани на държава членка на територията на друга
държава членка (чл. 43, з 1 ДЕО) - общото изискване на разпоредбата
е достъпът до самостоятелните дейности и учредяването на предприятие
да се осъществява при условията, определени от законодателството на
страната на установяването за нейните собствени граждани, при
резерва на разпоредбите на главата относно капиталите. (Според
практиката на СЕО, на една държава членка е забранено да спъва
преместването на седалището на дружеството в друга държава членка.)
В теорията и практиката няма категорично
становище по тълкуването на тази разпоредба. От една страна, СЕО не
признава съществуването на обща забрана на ограниченията на правото
на установяване. От друга страна, теорията уточнява, че практиката
на СЕО в областта на свободното движение на стоки не може да се
прилага по аналогия за правото на установяване.
Най-приемливо е становището, според което целта
на разпоредбата е постепенното премахване на ограниченията на това
право, като свободата на установяване се осъществява съгласно
принципа за недискриминация.
3. Осъществяване на свободата на установяване в
определена дейност и либерализиране на услугите - за практическото
осъществяване на тези цели, чл. 44 (предишен чл. 54) ДЕО и чл. 52
(предишен чл. 63) ДЕО предвиждат, че Съветът по предложение на
Комисията по предвидена в съответните разпоредби процедура, приема
директиви. Тези директиви уреждат и съпътствуващите на правото на
установяване права (на влизане, престой и излизане от съответната
държава членка).
Поради особения характер на регулирането на тази
област - не чрез регламенти с пряко приложение и директен ефект
(както при свободното движение на лица), а чрез директиви, редица
автори изтъкват особеното значение на чл. 14 (предишен чл. 7А) ДЕО,
който изрично прогласява свободното движение на стоки, лица, услуги
и капитали, поради прякото действие на тази разпоредба.
Друго практическо затруднение за
лицата-неграждани, желаещи да създадат предприятие или да предлагат
услуги в друга държава членка е свързано с обстоятелството, че
даденото лице може да не отговаря на условията, установени в тази
държава членка за упражняване на конкретната професия. Затова чл. 54
(предишен чл. 65) ДЕО предвижда поетапно премахване на
съществуващите ограничения върху тези свободи.
Уеднаквяването на изискванията за извършване на
самостоятелна дейност в отделните държави членки е особено важно в
две насоки:
- на нормите относно образованието и
квалификацията - затова чл. 47 (предишен чл. 57) ДЕО, който по
силата на препращатата разпоредба на чл. 55 (предишен чл. 66) ДЕО се
прилага и за свободното предоставяне на услуги, урежда правомощието
на Съвета да приеме директиви, с цел:
1. взаимно признаване на дипломи, свидетелства и
други документи за образование и професионална квалификация и
2. съгласуване на законовите, подзаконовите и
административните разпоредби, който се отнасят до достъпа и
упражняването на самостоятелните дейности.
Хармонизацията на изискванията в отделните
държави членки за упражняване на самостоятелните дейности започва по
т.нар. секторен ("вертикален") подход, състоящ се в съгласуване на
изискванията за отделните професии. Впоследствие Комисията по
решение на Европейския съвет се насочва към общия ("хоризонтален")
подход - взаимно признаване на квалификациите, който е приложим към
всички дейност, за извършването на които се изисква диплома за
по-висока степен на образование.
- на правилата за поведение в професията -
извършването на определени самостоятелни дейности е подчинено на
специални правила за поведение в професията (напр. правилата за
упражняване на адвокатската професия). Спрямо тези правила
предпочетеният подход е да бъдат хармонизирани основните гаранции и
стандарти, приложими към дейността като цяло, като отделните държави
членки приемат национални стандарти на основата на тази
хармонизация.
4. Юридическите лица и правото на установяване -
съгласно чл. 48 ДЕО, дружествата, които:
1. са учредени в съответствие със
законодателството на държава членка и
2. имат седалище, централно управление или
основно учреждение в Общността, се приравняват по отношение на
правото на установяване към физическите лица, граждани на държавите
членки.
Параграф 2 на чл. 48 пояснява, че под "дружества"
по смисъла на разпоредбата се разбират дружества съгласно
гражданското или търговското право, включително коперативни
дружества, с изключение на тези, които не преследват стопанска цел
(за България това са юридическите лица, регистрирани по ЗЮЛНЦ).
Затрудненията при осъществяване на правото на
установяване при юридическите лица - дружества по смисъла на чл. 48,
з 2 ДЕО, произтичат преди всичко от необходимостта тези дружества да
бъдат регистрирани в отделна държава членка според установения
национален режим. За да бъдат намалени пречките, произтичащи от това
обстоятелство, са приети редица актове на вторичното европейско
право:
Първо, директиви, които да хармонизират отделните
национални режими в уредбата на учредяването и управлението на
капиталовите търговски дружества;
Второ, регламенти, с които са създадени
европейски, наднационални субектни форми в правото на Европейския
съюз.
5. Ограничения на правото на установяване и на
свободата на предоставяне на услуги - тези ограничения са уредени в
чл. 45-46 (предишни чл. 55 и 56) ДЕО, като по силата на препращата
разпоредба на чл. 55 (предишен чл. 66) ДЕО, те се прилагат и за
свободното предоставяне на услуги.
5.1. Ограничения, основаващи се на съображения за
обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве - пример за
това са посочени във вторичното право болести, които обуславят отказ
за влизане или пребиваване в страната (тежки заразни болести, тежки
душевни и психически смущения).
В решението по делото Уеб С-279/80, Съдът изисква
прилагането спрямо изискванията на принципа на пропорционалност и
реципрочност - държавата членка, в която лицето предлага услугите,
не може да налага на същото лице изисквания, на които това лице вече
отговаря в своята държава.
5.2. Ограничения по отношение на дейностите в
дадена държава членка, свързани, макар и инцидентно, с упражняването
на публичната власт - по делото Райнер слещу Белгия, Съдът приема,
че това ограничение се отнася само за упражняването на официалната
власт (напр. за съдия, за разлика от положението на адвоката).
V. Договорът за присъединяване на Република
България и Румъния към Европейския съюз и свободното предоставяне на
услуги.
1. Разширяването на Европейския съюз. Приемане на
нови държави членки - според чл. 49 на Договора за създаване на
Европейския съюз (ДЕС), всяка европейска държава, която която зачита
посочените в чл. 6, з 1 принципи на Европейския съюз, може да
кандидатствува за член на съюза. Тя отправя своята молба до Съвета,
който след консултация с Комисията и след одобрително становище от
Европейския парламент (с абсолютно мнозинство), се произнася с
единодушие относно подадената молба.
За да бъде приета, новата държава членка трябва
да отговаря на определени изисквания, установени от Европейския
съюз. Сред тях особено място заемат Копенхагенските критерии, приети
през 1993 г.
Самото провеждане на преговорите със
страните-кандидатки се извършва по специални процедурни правила.
Въпреки че Европейският съюз е признат субект на международното
право, преговорите с държавата-кандидатка могат да започнат само по
силата на мандат от всички държави-членки, даден на председателя на
Съюза.
Договорените със съответната държава кандидатка
условия и адаптациите, които нейното приемане налага по отношение на
договорите, на които се основава Съюзът, са предмет на споразумение
между държавите членки и подалата молба държава. Споразумението се
представя за ратифициране на всички държави членки според техните
съответни конституционни изисквания (чл. 49 ДЕС).
Ето защо изследователите определят договорите за
разширение на Европейския съюз чрез приемане на нови държави членки
на основание чл. 49 ДЕС като особен вид международни договори.
2. Преходните мерки в Договора за присъединяване
на Република България и Румъния към Европейския съюз и свободата на
предоставяне на услуги - според чл. 1, з 1 и 3 Договора Република
България и Румъния стават членове на ЕС, като условията и
договореностите по приемането са установени в приложенията към този
договор. Тези разпоредби са неразделна част от договора.
2.1. Обща характеристика на преходните мерки - те
отлагат влизането в сила на определени части от общностните норми
(acquis communautaire) в новите държави членки. Вместо тях
продължава да се прилага българското законодателство, което трябва
да бъде хармонизирано с правото на ЕС към изтичането на срока на
мерките.
2.2. Съдържание на преходните мерки, ограничаващи
свободното предоставяне на услуги - Протоколът (чл. 20) и Актът за
присъединяване (чл. 23) уреждат преходните мерки, които се прилагат
спрямо България и Румъния съгласно условията, предвидени в
Приложения Vт и Vтт към съответните актове.
Приложение Vт към чл. 23 от Акта за
присъединяване съдържа списък на преходните мерки по отношение на
Република България в отклонение от Договора за създаване на
Европейската общност и издаденото въз основа на него вторично
европейско право.
А. Ограничения в свободното предоставяне на
услуги от инвестиционните посредници (т. 2) - ограничението се
състои в отклонение за преходния период от правилата на Директива
97/9/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 3.03.1997 г. относно
схемите за компенсиране на инвеститорите (ОВ, L, 84, 26.03.1997 г.,
с.22). Чрез дерогация от чл. 4, з 1 от Директивата минималното ниво
на компенсиране не се прилага в България до 31.12. 2009 г.
По време на преходния период другите държави
членки ще запазят правото си да не позволят на клон на българско
инвестиционно дружество, установен на техните територии, да
функционира, освен ако съответния клон не се присъедини към
официално призната схема за компенсиране на инвеститори на
територията на съответната държава членка с цел да бъде покрита
разликата между българското ниво на компенсиране и минималното ниво
по Директивата.
Б. Ограничения в свободното движение на
работници, наети в сферата на услугите (т. 1 от списъка, посветена
на свободното движение на хора). Ще отбележим специално следните
разпоредби:
- според т. 1, з 1 от списъка, чл. 39 и чл. 49, з
1 ДЕО се прилагат изцяло само по отношение на свободното движение на
работници и свободното предоставяне на услуги, включващи временно
движение на работници, както е определено в чл. 1 Директива
96/71/ЕО, между България, от една страна, и всяка от настоящите
държави членки от друга страна, при условията на преходните
разпоредби, постановени в з 2-14;
- т. 1, з 13 от списъка дава възможност за
предприемане на мерки срещу сериозни затруднения или заплаха от
такива в специфични чувствителни отрасли на услугите на техните
пазари на труда, които биха могли да възникнат в определени региони
вследствие от транснационалното предоставяне на услуги, така като е
определено в Директива 96/71/ЕО и докато прилагат по силата на
горепосочените преходни разпоредби, национални мерки или такива,
произтичащи от двустранни споразумения относно свободното движение
на български работници, Германия и Австрия, след като уведомят
Комисията, в контекста на предоставянето на услуги от установени в
България дружества, могат да дерогират з 1 чл. 49 ДЕО с цел да
ограничат временното движение на работници, чието право да постъпват
на работа в Германия и Австрия е предмет на национални мерки.
(Приложен е и списък на отраслите на услуги за всяка от двете
държави, които могат да бъдат предмет на такава дерогация.)
На свой ред и България, след като уведоми
Комисията, може да предприеме еквивалентни мерки, до степента, в
която Германия и Австрия дерогират з 1 на чл. 49 ДЕО.
|
|
Поръчайте тук
за 15 дневно безплатно ползване